설계서의 개념

설계변경으로 인한 계약금액 조정에 있어서 설계서의 개념이 정립되어 있어야 하는데, 이는 설계서의 명확한 정의만이 설계변경 대상을 판단할 수 있고 또한, 설계변경의 투명성을 확보할 수 있기 때문이다.

공사계약 일반조건 제2조 제4호에서는 설계서의 정의를 다음과 같이 규정하고 있다.

“설계서”라 함은 공사시방서, 설계도면 및 현장설명서등을 말한다. 다만, 공사추정가격이 1억원이상인 공사(공사계약 일반조건 제19조제2항제2호 및 제3호에 규정한 공사는 제외)에 있어서는 공종별 목적물 물량(가설물의 설치에 소요되는 물량포함. 이하같다)이 표시된 내역서를 포함한다.

설계서의 종류

1) 설계도면

시공될 공사의 성격과 범위를 표시하고 설계자의 의사를 일정한 약속에 근거한 그림으로 표현한 도서로서 공사목적물의 내용을 구체적인 그림으로 표시해 놓은 도면을 말한다.

3) 현장설명서
현장설명시 교부하는 도서로서 시공에 필요한 현장상태등에 관한 정보 또는 단가에 관한 설명서등을 포함한 입찰가격 결정에 필요한 사항을 제공하는 도서이다.

4) 물량내역서

공사에 쓰이는 재료,설비,시공쳬계,시공기준 및 시공기술에 대한 기술설명서와 이에 적용되는 행정명세서로 구성되어 있는데 도면에 대한 설명 또는 도면에 기재하기 어려운 기술적인 사항을 표시해 놓은 도서이다.
공종별목적물을 구성하는 품목 또는 비목과 동 품목 또는 비목의 규격·수량·단위등이 표시된 내역서로 물량내역서는 공종별목적물물량내역서의 약칭이다.

① 물량내역서 작성

물량내역서는 공사 예정가격등을 산정하기 위하여 발주기관이 공종별로 계약목적물의 물량 및 금액등을 산출한 설계내역서중 금액 기재부분을 삭제하여 작성한 문서이다. 보통 업체들은 이를 공내역이라고도 한다.

② 물량내역서의 교부

물량내역서는 입찰에 관한 서류중 하나로서 내역입찰, 대안입찰의 경우 입찰공고일부터 입찰등록마감일까지의 기간동안 입찰에 참가하고자 하는 자는 이를 교부받아야 하며, 입찰시 동 물량내역서에 단가를 기재하여 입찰서와 함께 제출하여야 한다. 발주기관별로 상이하지만 최근에는 디스켓으로 교부하는 경우가 많다.

총액입찰공사Ⅰ(추정가격 1억원이상)의 경우에는 입찰 후 낙찰자에게 이를 교부하도록 하고 있으며, 낙찰자는 착공계 제출시까지 단가를 기재하여 제출하여야 한다.

③ 물량내역서의 설계서 인정

국가기관이 체결한 공사계약에 있어 물량내역서를 설계서로 인정하는 공사는 내역입찰공사, 총액입찰공사Ⅰ(추정가격 1억원이상) 및 대안입찰공사의 경우로서 대안이 채택되지 않은 공사부분의 경우이다.

즉, 발주기관이 법령상 의무적으로 물량내역서를 입찰참가자에게 교부하여야 하는 공사의 경우에 한하여 물량내역서를 설계서로 인정하고 있는 것이다. 이는 시공자가 직접 공종, 규격, 단위, 수량등 산출내역서의 모든 사항을 결정하고 작성하는 수의계약공사, 총액입찰공사Ⅱ, 턴키공사, 대안채택부분공사의 경우 물량내역서를 설계서로 인정하면 산출내역서 작성시 수량을 극단적으로 줄이는 경우등 많은 문제점이 발생될 수 있기 때문이다.

총액입찰공사의 경우는 '95. 7. 6자 국가계약법시행령 개정시 내역입찰대상 금액을 예정금액 1억원이상 토목공사와 예정금액 30억원이상 건축공사에서 추정가격이 고시금액(당시 55억원)이상의 모든 공사로 상향조정함에 있어, 당초 공공공사의 대부분인 토목공사의 경우 내역입찰대상 공사금액이 관급자재를 포함하여 1억원이상 이었던 점과 우리나라의 경우 물량삭감등 비정상적인 방법에 의하여 예산규모보다 큰 공사를 발주하는 관례가 있어 이로 인한 부실공사 방지를 위하여 추정가격이 1억원이상인 총액입찰공사Ⅰ의 경우 물량내역서를 낙찰자에게 교부토록 하고 이를 설계서로 인정하도록 하였다.

일부 발주기관이나 감리자의 경우 총액입찰이란 설계도면등 설계서의 변경이 없다면 입찰시 제출한 입찰금액(총액)의 범위내에서 공사를 완성하는 것으로 물량내역서에 오류나 누락이 있더라도 설계변경 및 계약금액조정을 할 수 없다고 주장하는 경우가 있는데, 이는 위와 같은 총액입찰제도의 변천 및 그 사유에 대한 이해부족에서 발생된 것이라 할 수 있을 것이다.

설계서에 포함되지 않는 것

▶ 추정가격이 1억원미만인 공사로서 입찰을 실시하여 체결한 공사의 산출내역서
▶ 수의계약으로 체결한 공사의 산출내역서
▶ 시행령 제78조의 규정에 의한 일괄입찰 실시설계, 시공입찰에 의한 공사 및 대안입찰에 있어 대안이 채택된 공종의 공사에 있어서의 산출내역서

설계도서의 해석 우선순위

1) 관계법령
① 설계도서 작성기준(건교부 고시 제1996-130호, 96.5.18) 9. 설계도서 해석
② 주택의 설계 도서 작성기준(건교부 고시 제1996-309호, 96.9.18) 제10조
③ 공공 건축물의 설계 도서 작성기준(건교부 고시 제1998-189호, 98.6.20) 제8조

2) 설계도서 해석의 우선순위
① 설계도서 작성 기준 (9.설계도서 해석) 설계도서. 법령해석.감리자의 지시 등이 서로 일치하지 아니하는 경우에 있어 계약으로 그 적용의 우선 순위를 정하지 아니한 때는 다음의 순서를 원칙으로 한다.

▶ 특기 시방서
▶ 설계도면
▶ 일반시방서, 표준시방서
▶ 승인된 시공도면면
▶ 관계 법령의 유권 해석
▶ 산출내역서
▶ 감리자의 지시 사항

② 주택의 설계 도서 작성 기준 (제10조)

㉠ 설계도서의 내용이 서로 일치하지 아니하는 경우에는 관계 법령의 규정에 적합한 범위 내에서 감리자의 지시에 따라야하며 그 내용이 설계상 주요한 사항인 경우에 감리자는 설계자와 협의하여 지시 내용을 결정하여야 한다.

㉡ 제1항의 경우로서 감리자 및 설계자의 해석이 곤란한 경우에는 당해 공사 계약의 내용에 따라 적용 우선 순위 등을 결정하여야 하며 계약 서류 등에 특별히 명기되어 있지 아니한 경우 설계 도서의 적용 우선 순위는 다음과 같다.

▶ 특별 시방서
▶ 일반 시방서, 표준 시방서
▶ 승인된 시공 도면
▶ 설계도면
▶ 산출내역서

③ 공공 건축물의 설계 도서 작성 기준 (제8조)
설계도서.법령해석.감리자의 지시등이 서로 일치하지 아니하는 경우에 있어 계약으로 그 적용의 우선 순위를 정하지 아니한 때에는 다음의 순서를 원칙으로 한다.
▶ 산출내역서
▶ 승인된 시공 도면
▶공사 시방서
▶ 설계도면
▶ 감리자의 지시 사항
▶ 표준 시방서

조정요건의 조정방법

1. 설계변경 조정요건

1) 설계변경에 따라 공사량의 증감이 수반되어야 한다.(시행령 제65조제1항)

예를들면, 당초 설계시 도로 100m를 4차선으로 건설하는 것으로 계획하였으나 교통량증가등에 대처하기 위해 6차선으로 변경하거나, 당초 12층의 건물을 수용계획의 변경으로 10층으로 변경하는등에 따라 공사물량이 증감되는 경우와 같이 설계변경에 따라 시공방법의 변경, 투입자재의 변경등으로 공사량의 증감이 발생한 때에는 국가계약법제19조의 규정에 의해 계약금액을 조정한다.

2) 일정기준이상은 소속중앙관서장의 승인을 얻어야 한다.(시행령 제65조제2항)

예정가격의 88%미만으로 낙찰된 공사로서 증액조정될 금액이 당초 계약금액의 10%이상인 경우에는 소속중앙관서장의 승인을 얻도록 하고 있으며, 이는 저가 낙찰 후 시공과정에서 부당하게 설계변경을 통해 공사비를 보상받으려는 사례를 예방하기 위한 제도이다.

2. 설계변경 조정방법

1) "증감된 공사량의 단가(기존비목)"는 원칙적으로 계약단가를 기준한다.

(공사계약일반조건 제20조 제1항1)
설계변경으로 증감된 공사물량의 단가는 원칙적으로 산출내역서상의 계약단가로 한다.

공사별 설계변경 단가의 산정기준

다만, 계약단가가 예정가격단가(예정가격조서상의 단가)보다 높은 경우로서 물량이 증가되는 경우에는 예정가격단가를 적용한다.이는 최초 산출내역서 작성시 특정비목에 대해 설계변경을 예상하여 실제가격보다 높게 책정하는 사례를 예방하기 위함이다.

"예정가격단가"의 정의에 대해서는 논란이 많은것이 현실이다. 예정가격을 정할 때에 예정가격의 기초가 되는 설계내역서의 산출금액에 대해 일정율로 사정하는등으로 예가를 결정하기 때문에 예정가격의 산출근거로 적용할 설계내역서가 존재할 수 없는것이 현실이다.

예정가격을 결정하는 방법에는 제잡비를 일정율 하향조정하는 경우와 모든 비목(재료비,노무비,경비등)에 대해 일정율로 조정하는 경우가 있는데, 전자의 경우에는 설계내역서상의 재료비, 노무비등이 직접 예정가격단가로 적용될 수 있을 것이며, 후자의 경우에는 설계내역서상의 재료비, 노무비등에 조정율을 곱하여 산출한 단가를 예정가격단가로 보는 것이 타당하다.

또한, 당초 설계내역 작성시 거래실례가격등의 적용등에 명확한 오류가 있을 경우에는 당초설계서 작성당시의 거래실례가격등을 조사하여 예정가격단가로 보아야할 것으로 사료된다.
2) "신규비목의 단가"는 설계변경당시를 기준으로 산정한 단가에 낙찰율을 곱한 금액으로 한다.

(공사계약일반조건 제20조 제1항2)

"신규비목"이란, 산출내역서에 없는 품목 또는 비목을 말하며 동일한 품목이라도 성능, 규격등이 다르면 신규비목으로 본다.(공사계약일반조건 제20조제1항2)

낙찰율이란 예정가격에 대한 낙찰금액(수의계약의 경우에는 계약금액)의 비율을 말하며, 턴키 및 대안입찰의 대안부분에 대해서는 예정가격이 없으므로 낙찰율도 없다.

"설계변경 당시"에 대해서는 그간 상당한 논란이 있었으며, 현실적으로 설계변경 과정은 증감물량의 확정과 단가의 결정단계등에 상당한 시일이 소요되는 것으로 설계변경당시라는 시점이 애매한 경우가 비일비재하다. 이에대해 공사계약일반조건 제20조제1항2에의해 다음과 같이 정하고 있으며, 설계변경내역서 작성시점과는 다르다.

설계도면의 변경을 요하는 경우에는 변경도면을 발주기관이 확정한 때, 설계도면의 변경을 요하지않는 경우에는 계약당사자간에 설계변경을 문서에 의하여 합의한 때를 말한다.

3) "발주기관이 설계변경을 요구한 경우"는 계약당사자간에 협의하여 결정한다.

(공사계약일반조건 제20조 제2항)

발주기관이 설계변경을 요구한 경우 이로인해 증가된 기존비목이나 신규비목의 단가는 설계변경 당시를 기준으로하여 산정한 단가와 동 단가에 낙찰율을 곱하여 산정한 단가의 범위안에서 발주기관과 계약당사자간의 협의하에 결정한다.

여기에서 "정부가 설계변경을 요구한 경우"의의미는 계약상대자의 책임없는 사유로 설계변경을 하게 되는 경우를 모두 포함한다고 보아야 한다.(공사계약일반조건 제20조제2항)

"단가를 협의하여 결정"한다는 의미는 원칙적으로 신규비목의 단가처럼 설계변경 당시를 기준으로 산정한 단가를 적용하되, 다만, 예외적으로 계약의 목적, 특성 또는 공사에 필요한 자재등의 시장거래에 있어서의 조달상황등을 종합적으로 고려하여 동 단가보다 다소 낮은 가격을 적용할 수 있도록 협의하여 결정하는 것이라고 보면 될 것이다.

4) 기술개발보상성격의 경우

(국가를당사자로하는계약에관한법률시행령 제64조 제4항)

신기술, 신공법에 의한 설계변경의 경우 계약상대자의 요청에 의해 설계변경이 이루어지며 이때 신기술, 신공법에 의해 절감된 금액은 국가를 당사자로하는 계약에 관한 법률 시행령 제65조제4항(1999.9.9개정)의 규정에 의해 절감액의 50%에 해당하는 금액을 감액한다.

5) 일부공종의 단가가 1식으로 되어 있는 경우

(공사계약일반조건 제20조 제6항)

산출내역서상의 일부비목의 단가가 세부 공종별로 분류되어 있지 않고 총계방식(1식단가방식)으로 되어 있는 경우에도 설계도면 또는 공사시방서가 변경되어 1식단가의 구성요소가 변경되는 때에는 위의 방법에 따라 계약금액을 조정한다.

이때, 계약상대자가 제출한 일위대가표, 단가산출서등을 이용하되, 이러한 문서가 제출되지 않았다면 발주처의 일위대가표, 단가산출서등을 이용할 수 밖에 없으며, 산출내역서상 당해 1식단가의 비율로 각 구성요소의 단가를 산정한 후 설계변경을 수행함이 타당할 것이다.

6) 승율비용의 경우(제잡비 등)

(국가계약법시행령 제65조제6항, 공사계약일반조건 제20조 제4항)

계약금액 증가분에 대한 승율로 적용되는 간접노무비, 산재보험료, 고용보험료, 일반관리비, 이윤등 제잡비등은 계약상대자가 제출한 산출내역서상의 비율에 의하되 관계법령에서 정한 비율을 초과할 수 없다.

즉, 기 계약금액에 대해서는 당초 산출내역서상의 제경비가 법정요율을 초과하는 경우에도 이를 인정하여야 하지만, 계약금액증가분에 대한 제잡비율은 법정요율을 초과할 수 없다.

설계변경 사유

1. 사업계획의 변경

▶ 규모의 변경 : 당초 사업물량을 증가 또는 감소시키는 것.
▶ 사용재료의 변경 : 건설공사의 창호를 철재에서 알루미늄으로 바꾸는 경우, 아스콘포장을 시멘트포장으로 바꾸는 경우등
▶ 구조의 변경 : 20평형 아파트를 30평형으로 변경하는 경우 등

2. 설계서의 부적합

1) 설계서의 오류, 누락, 상호모순 - 사업계획의 변경없이 설계서 자체에 흠이 있는 경우 즉, 설계서의 내용이 불분명하거나, 누락, 오류 또는 상호모순되는 점이 있는 경우에는 해당.

- 설계도면과 물량내역서간에 차이가 있는 경우 총액단가계약의 경우에는 물량내역서가 설계서의 일부이므로 설계서의 누락, 오류등에 해당.
- 총액계약의 경우에는 물량내역서가 설계서에 포함되지 않으므로 동 차이를 설계서의 누락, 오류로 볼 수 없음.
- 설계도면과 현장설명서 간에 차이가 있는 경우 총액계약이든 총액단가 계약이든 현장설명서가 설계서에 포함되기 때문에 설계변경이 가능.

2) 설계서와 현장상태의 불일치 - 설계서와 현장상태의 불일치 : 공사현장상태의 예로서 연약지반, 지하수위등 지역적 조건, 지하매설물, 지하공작물, 토취장, 토사장등 인위적조건, 굴삭할 지반의 높이, 매립할 수심등 지표면의 상태 등을 들 수 있다.

- 설계서와 공사현장상태가 다를 경우 설계변경 현상이 일어나더라도 공사량의 증감 발생여부에 따라 설계변경에 의한 계약금액 조정대상이 될 수 있고, 기타 계약내용의 변경에 의한 계약금액 조정대상이 될 수도 있다.

3) 기술개발비 보상성격의 경우 - 정부설계와 동등 정도의 기능, 효과 등을 가진 새로운 기술, 공법, 기자재등을 사용함으로써, 공사비의 절감, 시공기간의 단축등에 효과가 현저할 경우 설계변경이 가능 (신기술 개발의욕 고취 목적으로 도입)

설계변경 절차

설계변경은 국가를 당사자로 하는계약에 관한 법률시행규칙 제74조의2의 규정('99.9.9 개정)에 의하며, 조정을 청구 받은 날로부터 30일이내에 계약금액을 조정하여야 하며, 예산배정의 지연등 불가피한 경우 계약상대자와 협의하여 조정기한을 연기할 수 있도록 되어 있다.

또한, 설계변경 여부를 결정할 권한이 있는 자는 계약담당공무원이며, 공사계약일반조건 제16조에 의한 공사감독관이 아니다.

국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙 제74조의 2

▶ 설계변경이 필요한 부분의 시공 전에 완료하여야 한다.

다만, 각 중앙관서의 장 또는 계약 담당공무원은 공정이행의 지연으로 품질저하가 우려되는 등 긴급하게 공사를 수행하게 할 필요가 있는 때에는 계약상대자와 협의하여 설계변경의 시기등을 명확히 정하고, 설계변경을 완료하기 전에 시공을 하게 할 수 있다

▶ 제74조제9항 및 제10항의 규정은 제1항의 규정에 의한 계약금액의 조정에 관하여 이를 준용한다.

본 조항은 조정을 청구 받은 날로부터 30일이내에 계약금액을 조정하여야 하며, 예산배정의 지연등 불가피한 경우 계약상대자와 협의하여 조정기한을 연기할 수 있다는 조항임.

일반공사의 계약금액조정

발주기관이 교부한 설계서에 의하여 시공하는 내역입찰공사, 총액입찰공사Ⅰ·Ⅱ, 수의계약공사, 원안입찰부분공사를 설계변경으로 인한 계약금액조정에 있어서는 대형공사와 구분하여 일반공사라 한다.

일반공사의 설계변경으로 인한 계약금액조정에 대하여는 국가계약법시행령 제65조, 동법 시행규칙 제74조의2('99.9.9 신설) 및 공사계약일반조건 제20조의 규정에 그 방법을 정하고 있다.

발주기관의 요구로 인한 설계변경
발주기관의 요구에 의한 계약금액조정시 적용단가는 다음과 같다.

▶ 감소되는 물량에 대한 적용단가 :감소되는 물량에 대하여는 산출내역서상의 계약단가를 적용하여 감액처리 한다.
▶ 증가되는 물량 및 신규비목에 대한 적용단가 : 증가되는 물량 및 신규비목에 대한 단가는 설계변경당시를 기준으로 하 여 산정한 단가와 동 단가에 낙찰율을 곱한 금액의 범위내에서 계약당사자간에 협의하여 결정한다.

1) 발주기관이 요구한 설계변경

발주기관의 요구로 인한 설계변경이라 함은 당해 공사의 일부변경이 수반되는 추가공사등 발주기관의 필요에 의한 설계변경의 경우와 계약상대자의 책임 없는 사유에 의한 설계변경을 포함하는 개념이다.

계약상대자의 책임 없는 사유에 의한 설계변경을 발주기관의 요구에 의한 설계변경에 포함한다는 규정은 '98.2.20자 공사계약일반조건 개정시 명문화되었는데, 이는 발주기관의 요구에 의한 설계변경의 경우와 계약상대자의 요구에 의한 설계변경의 경우 계약금액 조정방법이 상이하기 때문에 계약당사자간의 누구의 요구에 의한 설계변경인지의 여부를 결정하는데 과정에서 발생되는 분쟁을 방지하기 위함이다.

예를 들어 당초 설계서상 브레이커(Breaker)에 의하여 시공토록 정하고 있어 설계서에 따라 시공하던중 소음과 먼지등을 사유로 민원이 제기되어 시공자가 민원내용 및 민원해소를 위한 적정한 방법을 선택 설계변경하여야 할 사항임을 발주기관에 문서로 실정보고 하였고 발주기관은 이를 검토하여 무소음·무진동공법에 의하여 설계변경 시공토록 지시한 경우, 이를 누구의 요구에 의한 설계변경인지 판단함에 있어 발주기관은 "계약상대자의 실정보고 자체가 설계변경 요구다"라는 주장을, 시공자는 "구체적인 방법을 명기하지 않고 상황만을 보고하였는데 이를 시공자의 요구로 보는 것은 타당하지 않다"는 주장을 할 것이다.

현행규정에 따르면 설계변경이 누구의 책임에 의한 것인지를 구분토록 하고, 그 책임주체가 계약상대자가 아닌 경우에는 발주기관의 요구에 의한 설계변경에 해당하는 것으로 처리토록 정하고 있으므로, 이 건의 경우는 발주기관이 교부한 설계서에 정한대로 시공을 하였음에도 불구하고 민원에 의하여 설계변경을 하여야 하는 경우라면 계약상대자의 책임이 없다 할 것이며, 발주기관의 요구에 의한 설계변경으로 처리되는 것이 타당할 것이다.

계약상대자의 책임없는 사유에 의한 설계변경을 발주기관의 요구에 의한 설계변경에 포함시키는 이유는 계약상대자가 예상하지 못할 사유에 의하여 설계변경이 발생된 경우 증가되는 물량에 대하여 당초 계약단가나, 낙찰율에 구속됨으로써 추가공사를 할수록 손해가 발생될 수 있고 이로 인하여 부실공사의 위험이 발생될 수 있다는 점을 감안한 것이라 할 수 있다.

2) 신규비목

(1) 신규비목의 의미

설계변경에 관한 질문을 검토해보면 신규비목에 해당되는 지의 여부에 대한 질의가 많다. 신규비목에 대하여 정하고 있는 공사계약일반조건 제20조제1항제2호의 규정에 의하면 "신규비목"이라 함은 "산출내역서상에 없는 품목 또는 비목(동일한 품목이라도 성능, 규격등이 다른 경우 포함)을 의미한다"라고 정하고 있는데 설계변경의 유형이 다양하여 실질적으로 그 판단이 수월한 것만이 아니다.

(2) 신규비목여부 판단시 재료비, 노무비등 구분

1건의 공사를 수행하기 위하여 계약상대자는 각각 공종에 대하여 일정한 재료와 노무 및 기계경비등 경비를 투입하게 되는데, 다음과 같이 일부 공종에 대하여 공법을 변경하는 경우와 추가공사가 발생한 경우에 대하여 해당공종 전체를 신규비목으로 하는 것이 타당한지, 아니면 재료비, 노무비등 각각 구분하여 신규비목에 해당되는 지의 여부를 판단할 것인지를 살펴보면 다음과 같다.

ⓐ 일부공종에 대하여 시공방법 또는 투입자재등을 변경하는 경우
위와 같이 투입자재가 변경되는 경우 노무비목은 변경되는 것이 없는 바, 노무비까지 신규비목으로 본다는 것은 타당하지 않다는 것을 쉽게 알 수 있을 것이다. 시공방법이 변경되는 경우도 이와 같다.

투입자재 또는 시공방법이 변경되는 경우 노무비는 같은 직종이 투입되는데도 불구하고 노무비까지 신규비목으로 보아 계약금액을 조정한다면, 당초 노무비 계약단가의 과다·과소 계상여부에 따라 많은 문제점이 발생될 수 있다.

ⓑ 추가공사를 하는 경우
발주기관의 요구(계약상대자의 책임없는 사유로 인한 설계변경 포함)로 추가공사를 하는 경우에는 신규비목 또는 증가물량에 대하여 같은 방법에 의하여 적용단가를 산정(공사계약일반조건 제20조제2항)하므로 구분에 실익은 없으나, 이 경우에도 위ⓐ의 경우와 같이 재료비, 노무비 항목을 구분하여 신규비목여부를 판정함이 타당하다 할 것이다.

(3) 계약당사자간의 단가협의

설계변경으로 인한 계약금액 조정시 "협의"라 함은 설계변경당시를 기준으로 산정한 단가를 기준으로 하되, 다만, 예외적으로 증가된 공사량의 규묘, 공사에 필요한 자재등의 시장거래현황등을 감안하여 다소 하향 조정할 수 있다는 의미로 유권해석을 하고 있다. 다만, 설계변경 사유별로 협의의 기준이 다소 상이할 수 있는 데 개인적인 의견을 제시하면 다음과 같다.
㉮ 설계도면, 시방서에 의하여 이행하여야 할 사항이 발주기관이 교부한 물량내역서사에 누락되어 있거나 동 내역서상 수량이 설계도면등에 따른 이행물량에 비하여 부족한 경우에는 입찰시 설계도면등과 발주기관이 교부, 열람시킨 물량내역서를 정확히 비교하였다면 설계변경이 가능함을 알수도 있었던 경우에 해당하는 바, 설계변경당시를 기준으로 산정한 단가에 낙찰율을 곱한 금액 또는 다소 상향조정된 단가를 적용함이 타당할 것이다.

㉯ 당해 공사의 이행을 위하여 필수적인 사항이 설계도면등 모든 설계서에 누락되어 있는 경우와 설계서 만으로는 시공방법, 투입자재등을 알 수 없는 설계서 불분명의 경우는 입찰시 설계도면등과 발주기관이 교부·열람시킨 물량내역서를 비교하더라도 정확하게는 알 수가 없는 사유에 해당하는 바, 설계변경당시를 기준으로 산정한 단가와 동 단가에 낙찰율을 곱한 금액의 범위내에서 중간적인 단가를 산정함이 타당할 것이다.

㉰ 설계서와 현장상태가 상이한 경우, 발주기관의 필요에 의한 설계변경의 경우는 입찰에 참가하고자 하는 자가 예측할 수 없는 경우에 해당되므로 설계변경당시를 기준으로 산정한 단가 또는 다소 하향조정된 단가를 적용함이 타당할 것이다.

(4) 계약금액 조정시 적용하는 낙찰율

국가계약법령상 설계변경으로 인한 계약금액 조정시 적용하는 낙찰율은 공사계약일반조건 제20조제1항제2호의 규정에 정하고 있는 바와 같이 예정가격에 대한 입찰금액 또는 계약금액의 비율을 의미한다. 이 경우 입찰금액이란 경쟁입찰에 의하여 체결되는 계약의 경우이고, 계약금액이란 수의계약으로 체결되는 계약의 경우를 각각 표현한 것이다.

일부 발주기관의 경우 낙찰율을 입찰금액/설계금액, 입찰금액/조정금액 또는 공종별낙찰율이란 개념으로 이해하고 있는 경우가 있는데 특히 낙찰금액/설계금액등의 비율이 낙찰금액/예정가격의 비율보다 낮은 경우 주장하는 것을 보면 입찰체계 및 설계변경에 대한 이해가 부족한 것 같다.

만약 설계금액을 일정율 삭감하는 등 별도의 조정하지 않고 예정가격을 작성한다면 이러한 문제는 발생되지 않을 것이다. 그러나 설계금액을 적정한 사유 없이 일정율을 조정하여 예정가격을 작성하는 것이 관행적인 상황에서 설계변경으로 인한 계약금액 조정시 낙찰율을 낙찰금액/설계금액의 비율로 적용하는 것은 설계변경과정에서 또 한번 적정하지 못한 조정이 발생되는 결과를 초래하는 것이라 볼 수 있다.

턴키공사의 경우에는 설계를 시공자가 하게 되므로 발주기관은 예정가격을 작성하지 아니하고, 예산에 의하여 입찰을 집행하게되며 낙찰율이란 개념이 발생되지 않는다. 따라서 설계변경으로 인한 계약금액 조정시 일반공사와는 다르게 낙찰율을 적용하지 아니하고 있다(시행령 제91조, 공사계약일반조건 제21조).

(5) 설계변경 다시를 기준으로 산정한 단가

㉮ 설계변경당시

설계변경당시라 함은 설계도면의 변경을 요하는 경우에는 변경도면을 발주기관이 확정한 때, 그 이외에는 문서에 의하여 계약당사자간에 설계변경을 합의한 때를 의미한다.

위 내용은 현행 공사계약일반조건 제20조제1항에 규정되어 있는 내용으로 설계변경당시라는 시점에 대하여 계약당사자간에 설계변경으로 인한 계약금액조정시점이라고 주장하는 등 이견이 있는 경우가 많아 이를 방지하고자 '97. 1월 개정시 규정을 마련하였는데, 이는 변경설계도면이 확정되거나, 설계도면 변경이 없는 경우에는 계약당사자간에 합의가 이루어진 시점에서 설계변경에 따른 재료, 노무의 확보가 시작되고 그 시점의 가격에 의하여 계약금액조정을 하는 것이 계약당사자 상호간 타당하기 때문이다.

㉯ 설계변경당시를 기준으로 산정한 단가

설계변경당시의 거래실례가격, 시중노임단가등을 적용하여 산정한 단가를 의미한다. 간혹 설계변경당시를 기준으로 하지 않고 계약체결당시를 기준으로 하여 단가를 산정하되 물가변동시 반영토록 하는 경우가 있는 것으로 파악되는 데 이는 부당한 계약금액 조정방법이다.

계약상대자의 요구로 인한 설계변경
계약상대자의 요구에 의한 계약금액 조정시 적용단가의 산출방법은 국가계약법시행령 제65조제3항 제1호·제2호 및 공사계약일반조건 제20조제1항의 규정에 정하고 있는데 다음과 같다.

▶ 감소되는 물량에 대한 적용단가 : 감소되는 물량에 대하여는 산출내역서상의 계약단가를 적용하여 감액처리 한다.
▶ 증가되는 물량에 대한 적용단가 : 증가되는 물량에 대한 단가는 산출내역서상의 계약단가를 적용하되, 계약단가가 예정가격단가보다 높은 경우에는 예정가격단가로 한다.
▶ 신규비목에 대한 적용단가 : 설계변경당시를 기준으로 산정한 단가에 낙찰율을 곱한 금액으로 한다.

1) 예정가격단가

예정가격단가란 예정가격을 산출하기 위하여 작성한 설계내역서상의 단가라는 개념인데 현실적으로 예정가격 작성시 예정가격 작성의 기초가 되는 설계내역서에 의하여 산출한 금액을 그대로 적용하지 아니하고, 일정율을 사정하기 때문에 예정가격단가가 무엇인가 하는 혼란이 발생되고 있다.

예정가격 작성시 일정율을 사정하는 양상을 보면 설계내역서상 일반관리비, 이윤등 제경비율만 조정한 경우와 모든 비목을 일율적으로 조정한 경우로 구분할 수 있는데, 설계내역서상 일반관리비, 이윤등 제경비율만 조정한 경우에는 설계내역서상 재료비, 노무비가 예정가격단가이며, 모든 비목을 일율적으로 조정한 경우에는 설계내역서상 재료비, 노무비에 조정율을 곱하여 산출한 단가가 예정가격단가라고 볼 수 있을 것이나,

법령의 취지상으로는 재료비, 노무비는 설계내역서상의 단가(설계내역작성시점의 거래실례가격)가 예정가격단가라고 보는 것이 타당하다고 보며, 또한 설계내역서 작성시 거래실례가격을 잘못적용(예 : 50,000을 5,000이라고 한 경우)한 경우에는 설계내역서 작성시점의 거래실례가격을 예정가격단가로 보는 것이 타당할 것이다.

2) 계약단가

(1) 계약상대자가 제출하는 산출내역서상의 단가

국가계약법시행령 제65조제3항제1호의 규정에 의하면 계약단가란 "계약상대자가 동 시행령 제14조의 규정에 의하여 제출한 산출내역서상의 단가"라고 정하고 있다.

시행령 제14조의 규정에 의하면 내역입찰인 경우 계약상대자는 입찰시 발주기관이 교부한 공종별목적물물량내역서(물량내역서, 공내역서)에 단가를 기재하여 입찰서와 함께 제출하여야 하며, 총액입찰(추정가격이 1억원이상인 공사)의 경우에는 발주기관이 낙찰자에게 교부한 물량내역서에 단가를 기재하여 착공계제출시까지 제출토록 하고 있다.

이 경우 산출내역서상의 단가기재에 따른 별도로 제한규정은 없으며 계약 상대자가 임의로 기재하게 되는데, 때에 따라서는 발주기관이 작성한 예정가격단가를 초과하는 경우도 발생될 수 있을 것이나 계약단가가 예정가격단가보다 높다하여 그 자체가 계약금액조정 사유에는 해당되지 않는다.

이는 계약상대자의 요구에 의한 설계변경시 증가물량에 대하여 적용되는 국가계약법시행령 제65조제1항제1호 단서의 규정에 "계약단가가 예정가격단가 보다 높은 경우 증가물량에 대하여 예정가격단가를 적용한다"라고 정하고 있는 바, 당초 계약된 사항에 대해서는 계약단가가 예정가격단가보다 높은 것 자체는 인정된다는 뜻이다.

(2) 계약단가가 예정가격단가 또는 시중거래가격보다 높다하여 이를 감액조정할 수 있는지의 여부

계약단가가 예정가격단가 또는 시중거래가격보다 높다하여 이를 감액조정할 수는 없다. 그러나 계약상대자는 계약단가가 예정가격단가 또는 시중거래가격보다 높다하여 그 자체로는 감액 조정할 수는 없지만 설계변경으로 인하여 물량이 감소되는 경우에는 계약단가로 감액 조정되며, 물가변동등과 관련해서도 예상하지 못한 피해가 발생될 수도 있다는 점을 간과해서는 안될 것이다.

일부 발주기관의 경우에는 계약단가가 예정가격단가보다 높은 경우 동일품목에 대하여 고급사양으로 설계변경을 요청하는 경우가 있는데 이 경우 시공자는 고급사양으로 시공을 하면서도 계약금액은 오히려 감액되는 현상이 발생되기도 한다.

계약단가가 예정가격단가 또는 시중거래가격보다 높은 현상이 발생하는 사유를 살펴보면 일부 업체의 경우 직영대상 공사부분과 하도급계약대상 공사부분을 구분하여 직영부분에 대한 계약단가를 고의적으로 높게하고 하도급계약대상 공사부분의 계약단가를 낮게 견적하는 경우가 있는 것으로 파악되고 있는데 공사의 품질을 좌우하는 것이 하도급계약단가의 적정성이라는 점을 고려해볼 때는 시공자의 경우도 빠른 시일 내에 인식의 변화가 요구된다 할 것이다.

일반관리비, 이윤율등 적용
일반관리비, 이윤등은 재료비, 노무비의 증가분에 대하여 일정율의 비율로 증가된다. 국가계약법령사 설계변경으로 인한 계약금액조정시 일반관리비, 이윤의 조정에 대하여는 국가계약법령 제65조제6항 및 공사계약일반조건 제20조제4항의 규정에 정하고 있는데, 재료비, 노무비등의 증가분에 대한 간접노무비, 산재보험료 및 안전관리비등 승율비용과 일반관리비, 이윤등은 계약상대자가 제출한 산출내역서상의 율에 의하되 관계법령 및 재정경제부장관이 정하는 율을 초과할 수 없도록 정하고 있다.

이와 관련하여 일부 발주기관이 시행하는 공사에 있어 계약상대자가 제출한 산출내역서상의 제경비 및 일반관리비, 이윤율등이 법정요율을 초과하는 경우에 대한 질문이 많은데 그 주요내용을 살펴보면 다음과 같다.

1) 일반관리비, 이윤율등이 법정요율 보다 크게 높거나 낮은 이유

이는 입찰금액을 정한 후 산출내역서를 작성하는 역산방법에서 비롯된다 할 수 있을 것이다. 즉 정확한 실행을 산정하고 이에 따라 입찰금액을 결정하는 것이 아니라 입찰금액을 미리 결정하고 이에 산출내역서를 맞춘다는 의미인데, 예를 들어 내역입찰의 경우 입찰서와 산출내역서를 동시에 제출하는 과정에서 수주를 위하여 입찰현장에서 미리 준비한 산출내역서를 조정하여야 하는 경우가 발생될 수 있고, 이러한 경우 그 수정이 용이한 제경비, 일반관리비등을 조정하다 보면 법정요율보다 높거나 낮은 산출내역서가 제출될 수 있을 것이다.

따라서 정상적인 견적에 의하여 작성되는 산출내역서의 경우에는 이러한 사례의 발생이 없다고 보아도 타당할 것인 바, 추후 클레임 방지등을 위하여 산출내역서 작성시에는 이러한 사항이 발생되지 않도록 노력을 하여야 할 것으로 본다.

2) 일반관리비, 이윤율등이 법정요율을 초과하는 경우 입찰유 무효 및 감액조정가능 여부

이 경우 입찰무효 여부는 공사입찰유의서와 내역입찰집행요령상에 정하고 있는 무효사유에 해당되는 지의 여부를 살펴보아야 하는데 동 규정에는 이와 관련하여 무효사유를 정하고 있지 않으므로 계약상대자가 제출한 산출내역서상의 제경비 및 일반관리비, 이윤율등이 법정요율을 초과하였다는 이유만으로는 당해 입찰이 무효처리 되지는 않는다.

또한 이 경우 설계변경사유에 해당되지 않기 때문에 계약금액을 조정할 수도 없다. 국가계약법시행령 제65조제6항의 규정에 정한 내용을 보면 "설계변경으로 인한 재료비, 노무비등의 증가분에 대한 일반관리비, 이윤등은 계약상대자가 제출한 산출내역서상의 율에 의하되, 재정경제부장관이 정하는 율을 초과할 수 없다."라고 정하고 있는데 이는 당초 산출내역서상의 초과분은 인정이 되며, 다만 계약금액증가분에 대한 율은 법정율을 초과할 수 없다는 것임을 알 수 있다.

3) 일반관리비, 이윤율등이 법정요율을 초과하는 경우 계약금액 범위내 조정가능여부

입찰후 계약전 산출내역서의 조정에 대하여는 회계예규 내역입찰집행요령 제5조의 규정에 다음과 같이 정하고 있다.

(1) 무효입찰에는 해당되지 아니하나 입찰시에 제출한 산출내역서의 세부비목이나 부가가치세법등 다른 법령에서 요구되는 비용의 금액산정에 착오가 있는 경우에는 바르게 정정하여 이에 따라 비목별, 항목별금액을 수정하며,

(2) 증감된 차액부분에 대하여는 간접노무비, 일반관리비, 이윤에 우선적으로 균등배분하되, 동 비목의 금액이 관련규정상의 율을 초과하는 경우 초과되는 금액에 대하여는 다른 비목에 균등배분한다. 라고 정하고 있는데,위 규정에 따른 조정은 재정경제부 유권해석의 입장과 같이 입찰후 계약전에 이루어져야 한다는 점을 간과해서는 아니된다. 그 이유는 내역입찰집행요령이 입찰집행에 관련된 사항으로 계약체결이후에 대한 규정이 아니며, 계약체결 이후에는 설계변경등으로 인한 계약금액조정과 관련하여 산출내역서 조정결과에 따라 이해관계가 발생될 수 있기 때문이다.


1식 공종의 계약금액조정
일부공종의 단가가 세부공종별로 분류되어 작성되지 아니하고 총계방식으로 작성(1식단가)되어 있는 경우에도 설계도면 또는 공사시방서가 변경되어 1식단가의 구성내용이 변경되는 때에는 계약금액을 조정하여야 한다(공사계약일반조건 제20조제6항). 보통 설계금액 산정시 1식이란 품셈등 관련 규정에 물량산출기준이 없어 세부적으로 단위당 투입물량 산출할 수 없는 경우 사용되는 개념인데 이와 관련하여 질의가 많은 다음 사항을 살펴보고자 한다.

1) 1식 공종에 대한 금액기재

발주기관이 교부한 물량내역서상 구체적인 수량 없이 1식으로 처리된 공종에 대한 금액기재는 입찰에 참가하고자 하는 자가 설계도면, 시방서, 현장설명서등 설계서를 보고 당해 공종의 이행에 필요한 수량등을 산출하여 그 수량에 해당하는 총액을 기재하여야 한다.

2) 1식 공종의 설계변경에 대한 잘못된 인식

일부 계약담당자는 "1식 공종의 경우는 설계변경이 없다"라고 인식하고 있는 것 같다. 즉 1식이란 총액개념으로 당해 공종을 일정 총액에 의하여 수행키로 계약되었으므로 변동이 생긴다 하더라도 당초 금액 범위내에서 시공을 하여야 한다는 인식이다.

그러나 이는 설계변경과 이에 따른 계약금액조정 체계에 대한 잘못된 인식에서 비롯된 것인데, 설계변경은 설계도면, 시방서, 현장설명서등 설계서가 변경되는 것을 말하며, 설계서가 변경되는 경우에는 이에 따라 증·감물량에 대하여 계약금액조정을 하여야 하는 것이다(공사계약일반조건 제20조).

3) 1식공종의 설계변경시 계약금액 조정방법

1식 공종에 대한 설계도면 또는 공사시방서의 변경으로 동 1식 공종중 일부분에 대하여 설계변경이 이루어지는 경우에는 변경되는 부분에 한하여 계약금액을 조정한다. 이 경우 변경되는 부분의 계약단가를 어떻게 산출할 것인가가 문제가 될 수 있다.
이 경우에는 1식 공종의 특성상 산출내역서상 세부품목별로 단가가 설정되어 있지 않기 때문에 계약상대자가 제출한 일위대가표, 단가산출서등을 참고할 수 밖에 없다. 그러나 이러한 문서가 제출되어 있지 않은 경우라면 발주기관의 일위대가표, 단가산출서등을 기준으로 세부품목별 계약단가를 산출할 수 밖에 없으며, 그 방법은 다음과 같이 하는 것이 타당할 것이다.

〈참고〉 1식공종의 세부품목별단가 산정예

4) 1식공종에 대한 발주기관의 설계내역서등이 과다·과소하게 산정되어 있는 경우 계약금액조정 가능여부

이 경우에는 설계서의 오류에 해당되지 않으므로 설계변경 및 계약금액 조정을 할 수 없다. 왜냐하면 1식공종이란 설계도면, 공사시방서등에 의하여 당해 공종을 수행하는 데 소요되는 비용을 총액으로 표기하는 것이기 때문에 설계도면, 시방서등의 변경이 없는 때에는 계약금액조정을 할 수 없는 것이다.

일부 발주기관의 경우 1식 공종에 대한 발주기관의 수량산출서 또는 단가산출서상등에 과다계상이 되어 있는 경우 물량내역서상 동 공종에 대한 단가 책정이 1식으로 되어 있음에도 불구하고 감액조정을 요구하는 경우가 많은데 이는 국가계약법령상 설계변경 체계상 불가한 요구에 해당된다 할 것이다.

계약금액 조정절차

1) 계약금액 조정기한

설계변경으로 인한 계약금액조정 절차는 설계변경 절차가 이루어진 후 계약상대자의 계약금액조정청구에 의하여 시작된다.

계약상대자는 설계변경으로 인한 계약금액조정 청구를 준공대가 지급신청전(장기계속공사의 경우에는 당해 차수준공대가 지급신청전)까지는 반드시 문서로 발주기관에 접수시켜야 한다. 재정경제부 유권해석에 의하면 계약금액조정 청구는 늦어도 준공대가 지급신청전(장기계속공사의 경우에는 당해 차수준공대가 지급 신청전)까지 하여야 하는 것으로 해석하고 있다. 미국의 경우에도 공사계약일반조건에 준공대가를 수령한 후에는 계약금액조정에 대한 클레임을 제기 할 수 없도록 정하고 있다.

발주기관은 계약상대자의 계약금액조정청구를 받은 날부터 30일이내에 계약금액을 조정하여야 한다. 이 경우 예산배정 지연등 불가피한 경우에는 계약상대자와 협의하여 그 조정기한을 연장할 수 있으며, 계약금액을 조정할 수 있는 예산이 없는 때에는 공사량등을 조정하여 그 대가를 지급할 수 있다.

계약담당공무원은 계약상대자의 계약금액조정청구 내용이 부당함을 발견한 때에는 지체없이 필요한 보완 요구등의 조치를 하여야 한다. 이 경우 계약상대자가 보완요구등의 조치를 통보받은 날부터 발주기관이 그 보완을 완료한 사실을 통지 받은 날까지의 기간은 계약금액조정기간인 30일에 포함되지 아니한다.

위 내용은 신속하게 계약금액조정을 하게 함으로써 공사의 적정한 이행이 이루어 질 수 있도록 하기 위하여 '99.9.9자로 신설된 국가계약법시행규칙 제74조의2, 공사계약일반조건 제20조제7항에 규정된 내용이다.

2) 설계변경 승인

계약담당공무원은 예정가격의 100분의88미만으로 낙찰된 공사에 있어 계약금액을 증액조정 하고자 하는 경우 증액조정금액이 당초계약금액의 100분의10이상인 경우에는 소속중앙관서의 장의 승인을 얻어야 하는데, 장기계속공사의 경우 계약금액란 차수별 계약금액이 아닌 총공사 계약금액을 의미한다. 이 규정은 저가 수주한 공사에 있어 불필요한 설계변경으로 공사규모가 확대되는 것을 방지하고자 마련된 것이다.